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Petróleo
Subversivo
Bernard
Mommer - 08/01/03
La
IV. República, como el régimen político previo
a 1998 ha sido bautizado póstumamente, fue desgarrada por
dos movimientos subversivos, uno dentro de las fuerzas armadas y
otro dentro de la industria petrolera nacional. La historia
de la subversión militar es bien conocida, pero no así
la historia de la subversión dentro de la compañía
petrolera nacional, Petróleos de Venezuela, S.A.(PDVSA).
Después de la nacionalización de la industria petrolera
en 1976, PDVSA se convirtió en algo así como un ‘Estado
dentro del Estado’. Sus ejecutivos venezolanos compartieron
el punto de vista de las compañías petroleras internacionales,
para quienes ellos habían trabajado durante muchos años.
Además, los sucesivos gobiernos de Acción Democrática
(AD) y del Comité Organizativo Pro Elecciones Independientes
(COPEI), durante y después de los años del auge petrolero
de los años 1970, fracasaron en crear un nuevo y eficiente
régimen fiscal y regulatorio, a la vez que implementaban
desastrosas políticas de desarrollo, caracterizadas por una
planificación pobre y por el despilfarro. Esto finalmente
llevó, después de 1989, a la ‘Política
Petrolera de Apertura’ (o simplemente ‘Apertura’),
que encaminó a la política petrolera venezolana hacia
la re-privatización de la industria. Al mismo tiempo, la
encaminó también hacia la minimización de los
ingresos fiscales petroleros. El Presidente Hugo Chávez se
atravesó en este camino, pero la orientación de la
política petrolera sigue siendo una cuestión que no
sólo divide a la sociedad venezolana, sino también
al movimiento chavista.
Existen
algunos paralelismos notables entre el desarrollo de ambos movimientos
sub-versivos.
Chávez
fundó su movimiento alrededor de 1982; los ejecutivos de
PDVSA se embarcaron en su estrategia de internacionalización
en 1983. La internacionalización fue ideada por PDVSA
con el fin de crear un mecanismo para trasladar ganancias fuera
del alcance del gobierno por medio de precios de transferencia (es
decir, los precios cargados en las ventas a sus propias filiales
en el exterior). Tanto los ejecutivos de PDVSA como Chávez
y sus seguidores estaban convencidos de que el régimen político
vigente en aquel momento, ya no tenía arreglo. A juicio de
los dos grupos conspiradores, el despilfarro de los ingresos petroleros
jugó un rol crucial en este continuo declive. Tanto los militares
como PDVSA asumieron una actitud moralizante y culparon a la corrupción
de la crisis. Los militares soñaron con salvar el país;
los ejecutivos de PDVSA sólo soñaron con salvar
a la industria petrolera de las manos del país.
Las
secuelas de la nacionalización
La
nacionalización en Venezuela, en 1976, fue la resulta de
una política sostenida de maximización del ingreso
fiscal recaudado por las exportaciones petroleras. En los dos años
previos a la nacionalización, por cada dólar de exportación
petrolera, el gobierno recaudaba 80 céntimos en rentas, regalías
e impuestos. En 1970 el gobierno hizo valer su derecho a exigir
impuestos a las exportaciones a su sola discreción, dejando
efectivamente a las compañías sin más que con
una ganancia regulada. Las compañías extranjeras estaban
perdiendo el control sobre sus negocios. Ya no podían maximizar
sus propias ganancias, porque el gobierno iba a recaudar los ingresos
adicionales por la vía de los impuestos a las exportaciones
(por el mecanismo de los valores fiscales de exportación).
Así, apenas resistieron cuando el Presidente Carlos Andrés
Pérez nacionalizó la industria el 1 0 de enero de
1976. Sin embargo, sólo unos pocos años después
de que Pérez dejó su cargo, su plan de crear una ‘Gran
Venezuela’ y desarrollar el país, de la noche a la
mañana, por un programa de industrialización forzada,
había fallado estrepitosamente. PDVSA empezó
entonces a desarrollar su propia ‘agenda
secreta’ para apartarse del control estatal.
Con
la nacionalización cambió el propietario de la industria
petrolera, pero no su tren ejecutivo venezolano. Previo a la nacionalización,
existían tres grandes concesionarias extranjeras operando
en Venezuela: Exxon, Shell y Mobil. A lo largo de los años,
en parte respondiendo a presiones políticas, las compañías
extranjeras habían seleccionado a venezolanos para ocupar
las más altas posiciones ejecutivas. Estos ejecutivos aceptaron
la nacionalización en 1976 sólo porque no tenían
otra opción. Una vez que estuvieron encargados de PDVSA,
su primer objetivo fue desplazar el Ministerio de Energía
y Minas (MEM), el tradicional asiento institucional del Estado terrateniente.
La compañía ciertamente no tenía en
mente la maximización de los ingresos fiscales (regalías,
impuestos sobre la renta y a las exportaciones).
Al
contrario, una vez que la ‘Gran Venezuela’
de Pérez se había estrellado, PDVSA buscó limitar
sus propias obligaciones fiscales. El fracaso de la política
de desarrollo sólo reforzó su determinación.
¿Para qué generar ingresos fiscales que, de todos
modos, se despilfarrarían? ¿Para qué maximizar
beneficios cuando éstos terminarían, inevitablemente,
en las arcas del fisco nacional? Así, la compañía
terminó por concentrarse en su propia agenda: el desarrollo
del sector petrolero en términos reales, maximizando volúmenes,
el flujo de caja y ventas – ¡pero no beneficios! –
en todos los segmentos de la industria, tanto a nivel nacional como
internacional, sin consideración alguna para con el fisco
nacional.
PDVSA
socavó así las bases de la nacionalización
y allanó el terreno para el retorno de los inversionistas
privados. En 1989, cuando Pérez asumió nuevamente
la Presidencia e implementó el ‘Gran Viraje’
que incluyó la Apertura al capital extranjero, una alianza
emergió entre la compañía petrolera nacional,
por un lado, y las compañías petroleras extranjeras,
junto a los países consumidores, por el otro. Contrariamente
a lo que comúnmente se cree, la privatización no era
en absoluto la principal prioridad de esta alianza. Las compañías
internacionales y los países consumidores estaban preocupados,
antes que nada, por desmantelar en primer lugar el marco político
e institucional que había llevado a la nacionalización.
Es decir, querían reducir el poder del Estado de
maximizar su participación en los ingresos petroleros y de
controlar los precios y la oferta. Su estrategia fue poner
en juego una nueva estructura regulatoria diseñada para evitar
que el gobierno (a través del MEM) pudiera volver a seguir
una estrategia de maximización de ingresos fiscales. Sólo
después de alcanzar este objetivo, la privatización
pasaría a ocupar el primer lugar en la agenda (Mommer, 2002a).
Entretanto, el capital extranjero en asociación con PDVSA
se convirtió nuevamente en un importante productor en Venezuela.
Actualmente,
alrededor de un 25 por ciento del petróleo venezolano es
producido en esta forma. Según los contratos firmados bajo
los términos de los años de Apertura, después
de 1989, este porcentaje se incrementará por encima del 40
por ciento para el año 2010 (Mommer, 1998).
Cuando
las compañías extranjeras controlaban la producción
petrolera y fijaban los precios, el Estado vigilaba, de manera natural,
sus operaciones. Después de la nacionalización,
esta vigilancia pareció innecesaria. Peor aún,
en respuesta al explosivo crecimiento de los precios petroleros
y, por lo tanto, de los ingresos fiscales en 1973/74, el Congreso
recién electo aprobó una Ley Habilitante que dio al
Presidente Pérez completa libertad para gastar el dinero
a su discreción, de acuerdo con su visión de la ‘Gran
Venezuela’. En otras palabras, el Congreso rehuyó a
su más básica y esencial tarea: el control de las
finanzas públicas. Pérez emprendió una serie
de grandes proyectos de inversión, nacionalizó la
industria del hierro, y forzó la salida del capital extranjero
de muchas otras áreas económicas claves, tales como
la banca y las cadenas de comercio al detal, mientras que surgía
un sistema de empresas estatales en el corazón de la nueva
economía. Simultáneamente, las empresas privadas venezolanas
fueron marginadas. Así, FEDECÁMARAS, la mayor organización
empresarial del país, en la víspera de la nacionalización
ya se había convertido en un cuerpo relevante política,
e incluso económicamente; pero una vez que sus miembros extranjeros
dejaron la organización, entre ellos las compañías
petroleras internacionales, lo que quedaba era sólo su sombra.
Durante
los años posteriores a la nacionalización, el gobierno
– o más precisamente, el Presidente – parecía
tener todas las cartas del triunfo en sus manos. El ingreso fiscal
petrolero aumentó de 1.4 miles de millones de dólares
en 1970 (alrededor del 10 por ciento del PIB), a 9 miles de millones
en 1974 (un impresionante 40 por ciento del PIB). Tal entrada, con
relación a la estructura productiva nacional, fue más
allá de la capacidad de absorción de la economía.
Peor aún, por la prisa de construir su ‘Gran
Venezuela’, el gobierno de Pérez contrató créditos
internacionales gastando así, de hecho, ingresos petroleros
futuros, además de los altos ingresos petroleros corrientes.
Pero, en realidad, con la salida de las empresas extranjeras, la
capacidad de absorción de capital de la economía nacional
decayó. Ciertamente, el país no necesitaba el dinero
de los inversores extranjeros en ese momento, pero sí necesitaba
sus capacidades gerenciales, para poder llevar sus ambiciosos planes
de inversión a buen término. Así, finalmente,
un gobierno aislado e indefenso fue ahogándose en su riqueza
financiera.
Clientes
políticos, no ciudadanos o socios de negocio, rodearon al
Estado, que supuestamente estaba dotado de poderes mágicos
para desarrollar la economía (Coronil, 1997). Ésta
fue una fórmula para el desastre. El Congreso nunca
más recobró el control sobre las finanzas públicas
y el sector privado tampoco volvió, hasta el día de
hoy, a recuperar el rol que le corresponde. Sólo los acreedores
extranjeros estarían finalmente en una posición de
poder forzar al gobierno y a las empresas del Estado a cambiar de
rumbo, pero entonces lo harían en función de su agenda
particular. Después de 1983, se mantenía en pie una
sola institución fuerte y en pleno funcionamiento en toda
la economía nacional: PDVSA. La falta de un marco regulador
apropiado se iba a revelar entonces de mayor consecuencia para la
compañía, pues le permitió seguir desarrollando
su propia agenda.
La
política de internacionalización de PDVSA y los precios
de transferencia
La
primera repuesta de PDVSA a la implementación de un control
de cambio en 1983, fue la política de internacionalización
(Boué, 1997). En un infructuoso esfuerzo de última
hora por contener la crisis de la deuda externa y financiera, el
gobierno recurrió a los fondos de reserva de la compañía,
de aproximadamente US$ 5.5 mil millones, que ésta había
podido acumular durante los años de precios altos con miras
a inversiones futuras. Al mismo tiempo, sin embargo, los altos precios
del petróleo habían llevado a una caída de
la demanda y a unas cuotas de la OPEP cada vez más restrictivas,
que dejaron a la compañía sin oportunidades de nuevas
inversiones en Venezuela. Para impedir que el gobierno volviera
a apropiarse de sus activos líquidos en el futuro, PDVSA
decidió no acumular nunca más tales activos. Y como
invertir en el país no era posible, las ganancias acumuladas
tenían que gastarse en el exterior. Pero, ¿dónde
podría gastarse el dinero en momentos en los que la producción
se estaba recortando? La repuesta fue la política de internacionalización
de PDVSA. En 1983, PDVSA compró su primera participación
en una refinería extranjera (VEBA) en Alemania. En esa ocasión,
la compañía explicó que esa refinería
proveería un mercado para el petróleo pesado venezolano,
difícil de colocar de otra manera. Pero hasta el
día de hoy, sin embargo, la refinería alemana en cuestión
nunca ha procesado un solo barril de crudo pesado. A lo
largo de todos estos años PDVSA ha suplido a VEBA de crudo
liviano el cual, de todos modos, podría haber sido vendido
fácilmente en el mercado mundial. Además,
PDVSA vendió el petróleo a sus filiales europeas a
unos precios de transferencia con descuentos sustanciales, trasladando
de este modo una porción de sus ganancias fuera del alcance
del gobierno venezolano (Guevara, 1983).
Algunos
políticos de Acción Democrática (AD) –
Rafael Guevara y Celestino Armas – se dieron cuenta de la
maniobra y alarmaron al Congreso, pero fue en vano. Al contrario,
la cuestión de los precios de transferencia se decidió
totalmente a favor de PDVSA cuando el gobierno del Presidente Jaime
Lusinchi (1984-1989), siendo él también miembro de
AD, decretó que la compañía podría,
en lo sucesivo, establecer sus propios precios. Este Decreto dio
a la política de internacionalización un nuevo espaldarazo.
Posteriormente, PDVSA volcó su atención hacia el mercado
estadounidense, donde opera con el nombre de CITGO. Una vez más,
PDVSA compró sistemáticamente refinerías allí,
suscribiendo contratos de suministro a largo plazo y garantizando
descuentos sustanciales a sus nuevos afiliados con el propósito
de trasladar significativas porciones de sus ganancias hacia el
exterior. Con el fin de asegurar que ese dinero estuviera definitivamente
fuera del alcance del gobierno, los contratos fueron usados, además,
como colaterales para garantizar créditos extranjeros. Así,
antes de que Chávez o cualquier otro futuro gobierno pueda
cambiar los términos contractuales entre PDVSA y sus propias
subsidiarias, habrá que cancelar primero todas las deudas
de PDVSA, que ahora ascienden a una suma cercana a los 10 mil millones
de dólares.
Trasladar
ganancias al exterior por medio de precios de transferencia, éste
es el verdadero motivo para la internacionalización, lo que
también explica el incontrolado crecimiento de la red internacional
de refinerías de PDVSA con una capacidad, en la actualidad,
para procesar alrededor de 2 millones de barriles por día
(b/d) y con una red de 14 mil estaciones de servicio en los Estados
Unidos. En la segunda mitad de 1990, PDVSA estuvo traspasando
a través de precios de transferencia, un promedio del orden
de 500 millones de dólares anuales en ganancias, desde sus
cuentas domésticas a sus filiales extranjeras (Mendoza
Potellá, 1995; Boué, 2002). Durante los dieciocho
años posteriores al inicio de la internacionalización,
las filiales extranjeras de PDVSA nunca pagaron dividendos a la
compañía matriz en Caracas. En realidad,
generar ingresos para el país nunca fue el objeto de esta
política. Pero en diciembre de 2001 el gobierno de Chávez
las constriñó a pagar dividendos por primera vez.
Las
cuotas OPEP y PDVSA
A
principios de 1980, después de que la demanda empezó
a decaer, la OPEP creó un sistema de cuotas en un intento
de mantener los precios altos. PDVSA y los gobernantes venezolanos
en apuros financieros, empezaron a buscar vías para minimizar
el impacto de esas cuotas. Así, en 1983, Venezuela empezó
a medir la producción, sujeta a las cuotas OPEP, en las puertas
de las refinerías y en los puertos de exportación,
y no más en los campos de producción (como es usual
en cualquier parte del mundo para el cobro de regalías).
De modo que la cuota, aunque sea por una sola vez, se ‘incrementó’
por unos cuantos millones de barriles que se encontraban en las
tuberías y en los tanques de almacenamiento. Simultáneamente,
PDVSA prometió al MEM que instalaría medidores modernos
automáticos en los campos. Esto nunca ocurrió, a pesar
de las repetidas y formales protestas del Ministerio durante los
siguientes quince años.
Consecuentemente,
el efecto más duradero fue que el MEM perdió, de hecho,
su capacidad para monitorear y controlar directamente los niveles
de producción de petróleo crudo y gas natural, dando
a PDVSA un margen de maniobra significativo para minimizar sus pagos
de regalías.
PDVSA
empezó a buscar otras maneras de manipular la definición
de petróleo crudo sujeto a las cuotas OPEP: aumentando la
producción de los crudos extra-pesados (es decir, más
pesado que el agua) de la Faja del Orinoco, con creces la mayor
reserva de este tipo de crudo en el mundo. La compañía
sostuvo que estos extra-pesados – que se procesaban, en parte,
convirtiéndolos en Orimulsión(TM) – no entraban
dentro de la definición de petróleo crudo (esta afirmación
es técnicamente correcta, ya que estos extra-pesados no son
líquidos a temperaturas ambientales normales). En consecuencia,
PDVSA argumentó que los extra-pesados deberían clasificarse
como ‘bitúmenes’ y, por lo tanto, no estarían
sujetos a las cuotas OPEP. En el 2000, PDVSA produjo aproximadamente
100 mil b/d de Orimulsión, derivados de alrededor de 70 mil
b/d de petróleo extra-pesado, y planificaba triplicar esta
cifra en el futuro cercano.
Después
de 1989, con el inicio de la Apertura, PDVSA entró en cuatro
asociaciones con compañías extranjeras en la Faja
del Orinoco, para el mejoramiento de crudos extra-pesados convirtiéndolos
en crudos sintéticos (syncrude). PDVSA planificaba incrementar
la producción de syncrude a 1.2 millones de b/d (requiriendo
alrededor de 1.5 millones b/d de crudos extra-pesados) para el año
2010. Como la Orimulsión, el crudo sintético está
sujeto a bajos niveles de imposición (uno por ciento de regalías
y 34 por ciento de impuesto sobre la renta). Si este petróleo
fuera incluido en la cuota OPEP correspondiente a Venezuela, desplazaría
de las exportaciones de PDVSA a un volumen proporcional de crudos
convencionales que sí están sujetos a impuestos mucho
mayores. Calculado sobre la base de los precios de la primera
mitad del año 2001, la pérdida en ingresos para el
gobierno sería de tanto como 10 dólares por barril.
La
entrada acelerada en la Faja del Orinoco se pretendía justificar,
durante los años de la Apertura, conque la producción
proveniente de ella no estaría sujeta a las cuotas OPEP.
Un propósito de mayor alcance fue, sin embargo, provocar
que Venezuela entrara en conflicto con la OPEP, posiblemente
forzándola a salirse de la Organización, para someter
al país, de una vez por todas, a una política basada
en altos volúmenes y bajos precios. Esta estrategia es consistente
con los objetivos de la Agencia Internacional de la Energía
(AIE) que fue fundada por los países consumidores a principios
de los setenta, precisamente con la finalidad de hacer frente a
la OPEP.
De
hecho, Andrés Sosa Pietri, Presidente de PDVSA a comienzos
de los noventa, ha venido abogando sistemáticamente por la
salida de Venezuela de la OPEP y por su incorporación a la
AIE.
El
gobierno de Chávez tuvo que enfrentar esta situación.
El compromiso práctico ha sido incluir el crudo sintético
en la cuota OPEP, pero no la Orimulsión. No obstante, los
recientes recortes de la producción (2001) están causando
muy sustanciales y desproporcionadas pérdidas de ingresos
fiscales. La alternativa a las cuotas, sin embargo, serían
precios mucho más bajos, los que tendrían un impacto
aún peor. Abandonar la OPEP no es una opción que el
gobierno de Chávez esté dispuesto a considerar.
La
Apertura en el contexto de la política neo-liberal posterior
a 1989
En
diciembre de 1988 Pérez fue electo Presidente por segunda
vez, pero se encontró con una situación totalmente
diferente a la de veinticinco años atrás. A pesar
de que los precios petroleros colapsaron en 1986, el gobierno precedente,
de Jaime Lusinchi, mantuvo el ya acostumbrado alto nivel de gasto
público. Así, cuando Pérez asumió la
Presidencia en febrero de 1989, tuvo que enfrentarse al hecho de
que el Banco Central se había quedado sin reservas de divisas.
Pérez aceptó inmediatamente un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional y con el Banco Mundial, que incluía
un aumento en los precios de la gasolina en el mercado doméstico.
Pérez entonces anunció un ‘Gran Viraje’
que le cayó de sorpresa al pueblo venezolano, al que nadie
le había dicho, de entrada, que la economía nacional
estaba en crisis. En efecto, el aumento en los precios de la gasolina,
reflejado en el encarecimiento de los pasajes de transporte, desencadenó
el Caracazo de la semana del 27 de febrero de 1989. Pérez
también empezó a permitir el retorno de los inversionistas
privados a la industria petrolera venezolana. Como parte de la Apertura
de la economía venezolana al mundo exterior en general, PDVSA
fue encargada de la Apertura Petrolera. El rol del MEM, que con
anterioridad a la nacionalización había sido responsable
de las relaciones legales, contractuales y fiscales con las compañías
extranjeras, fue reducido a un estatus de organismo refrendatario.
PDVSA predicó el evangelio de la competitividad al gobierno,
alegando que las regalías y los impuestos tenían que
reducirse para atraer a los inversionistas extranjeros. El gobierno
siguió este consejo. Además de las asociaciones en
el mejoramiento de crudos extra-pesados, ya mencionadas, PDVSA abrió
a la inversión privada campos ‘marginales’ productores
de crudos convencionales (acuerdos conocidos como ‘Contratos
de Servicios Operativos’), los que para 2001 llegaron a producir
alrededor de 500 mil b/d. La mayor parte de esta producción
no está sujeta a la cuota OPEP – es decir, se supone
que PDVSA hace los ajustes del caso – además de estar
sometida a bajos niveles impositivos. En este proceso, de nuevo,
se recortó la producción de PDVSA sujeta a altos niveles
impositivos. Aún más, en estos contratos PDVSA
actúa como un ‘paraguas’ protegiendo al capital
privado contra el Estado, garantizando que la compañía
estatal pagaría una indemnización a sus ‘socios’
si se produjera algún cambio legislativo en su ‘detrimento’.
Estos contratos, por lo demás, incluyeron el arbitraje internacional,
un arreglo que Venezuela nunca había aceptado hasta entonces.
Por último, pero no menos importante, en caso de disputas,
las exportaciones de PDVSA – renunciando la compañía
nacional contractualmente a sus privilegios de empresa pública
– están sujetas a embargo. No obstante, el Congreso
aprobó todos estos contratos.
Habiendo
actuado a favor de los inversionistas extranjeros privados, PDVSA
del mismo modo insistió en una baja imposición también
para sí. Su mejor oportunidad llegó en el caótico
año de 1993. El Presidente Pérez fue destituido de
su cargo, principalmente como consecuencia de los dos intentos de
Golpe de Estado en 1992. Un gobierno provisional muy débil
asumió el poder y aceptó una nueva Ley de Impuesto
Sobre la Renta con generosas exenciones por inflación. Además,
el poder discrecional del gobierno sobre el impuesto a las exportaciones,
que había sido creado en 1970 para permitir la recaudación
de ganancias extraordinarias en períodos de altos precios,
fue suprimido progresivamente, para desaparecer por completo en
1996. Estas medidas contribuyeron a una significativa caída
del ingreso fiscal petrolero.
Gráfico
1 Ingreso fiscal petrolero como porcentaje del ingreso petrolero
bruto
Fuente:
Ministerio de Energía y Minas: Petróleo y otros datos
estadísticos. (Caracas: 2001)
Las
estadísticas ponen en evidencia la declinación de
la participación del gobierno en el ingreso petrolero. En
1981, el ingreso bruto por la producción de hidrocarburos,
incluyendo la refinación, ascendió a US$ 19.7 mil
millones, un máximo histórico. En 2000 se alcanzó
un nuevo máximo, de US$ 29.3 mil millones. No obstante, en
1981 PDVSA pagó US$ 13.9 mil millones en ingresos fiscales,
pero solamente US$ 11.3 mil millones en 2000. En otras palabras,
por cada dólar de ingreso bruto, PDVSA pagó en 1981
al gobierno 71 céntimos en rentas, regalías e impuestos,
pero sólo 39 céntimos en 2000. Además,
el ingreso gubernamental derivado de la producción de crudo
sintético, que empezará en un futuro próximo,
será sustancialmente más bajo aún. Así,
la tendencia a la caída del ingreso fiscal petrolero continuará
con toda seguridad.
El
fin de la IV. República
En
las elecciones generales de 1998, los dos movimientos subversivos
– uno conducido por ejecutivos de PDVSA y el otro por militares
– llegaron a confrontarse (Arrioja, 1998; véase también
el capítulo de Hellinger en este volumen). PDVSA se había
fortalecido lo suficiente como para asumir ya públicamente
un rol político preponderante y sus dirigentes estaban convencidos
de que había llegado el momento para implementar su agenda
liberal. El liberalismo, en el contexto de las políticas
petroleras internacionales, debe entenderse en su concepción
revolucionaria originaria, basada en el reemplazo de las
manos visibles del terrateniente por las manos invisibles del mercado.
Como sus antepasados, los liberales en la actualidad quisieran debilitar
el poder de los ‘terratenientes’ (es decir, de los Estados
Nacionales Soberanos) de restringir el acceso del capital (es decir,
las compañías petroleras internacionales).
Es
este poder de restringir el acceso al yacimiento lo que constituye
la base del terrateniente, privado o público, para poder
recaudar una renta. El objetivo para los liberales es ‘la
tierra para quien la trabaja’ o, para ser más preciso,
‘los minerales para los mineros’. Ellos desean que los
recursos naturales sean considerados no sólo como un don
libre de la naturaleza, sino un don libre de la naturaleza a las
compañías productoras y a los consumidores. ‘Libremente’
se refiere así a la eliminación de la obligación
de pagar renta.
¿Es
el petróleo venezolano un don libre de la naturaleza para
las compañías y los consumidores internacionales?
La agenda liberal de PDVSA responde esta interrogante con un ‘Sí'
incondicionado. Esta visión es la antítesis de todo
lo que ha logrado el nacionalismo petrolero en Venezuela, incluyendo
la fundación de la OPEP y la nacionalización. Esto
es imperialismo en su más antigua definición: la conquista
de tierras extranjeras y de sus recursos minerales.
Como
era de esperar, PDVSA disfrutó de un fuerte respaldo de los
gobiernos de los países desarrollados y de las compañías
petroleras internacionales. Sus expertos diseñaron cambios
en el sistema fiscal venezolano siguiendo el ejemplo del Mar del
Norte Británico, la región productora de petróleo
más liberal del mundo en términos de permitir el libre
acceso del capital a los recursos naturales. Así, PDVSA entró
a jugar un rol importante introduciendo al país en un mundo
global donde el Estado territorial está destinado a desaparecer.
Venezuela se unió a la Organización Mundial
del Comercio (OMC) sin reservar ningún derecho especial con
respecto a su petróleo (en contraste con México).
De acuerdo a la visión adoptada por PDVSA, la única
ventaja de los recursos naturales consiste en atraer inversiones,
más no en constituir una palanca para la promoción
del desarrollo nacional. En contraste con períodos anteriores,
la nación ya no requirió a los inversionistas extranjeros
la transferencia de tecnología o la compra obligatoria de
equipos de producción nacional.
PDVSA
argumentó que cualquier insistencia en medidas de maximización
del ingreso petrolero podría obstruir el libre flujo de la
muy necesitada inversión extranjera. Si la meta principalísima
del Estado, como dueño del recurso natural, era atraer inversión
extranjera, entonces más bajos los niveles impositivos y
más flexibles los regímenes fiscales, mejor.
Consecuentemente,
la política fiscal de maximización del pasado fue
remplazada por una política de minimización. En febrero
de 1998, parecía que Irene Sáenz iba a ganar fácilmente
las elecciones y que PDVSA jugaría un rol central en su gobierno.
Venezuela estuvo a punto de convertirse en el pupilo modelo latinoamericano
del liberalismo en materia de recursos naturales y de la globalización.
Una nación que había jugado un papel clave en la fundación
de la OPEP, el epítome de una organización dedicada
al fortalecimiento de la soberanía nacional sobre los recursos
naturales agotables, estaba por convertirse en líder del
desmantelamiento de todo lo que se había logrado dentro del
marco de la OPEP.
Es
entonces cuando, echando a perder todo, surgió Chávez
como un candidato popular.
Los
pequeños grupos políticos que se habían opuesto
a la política petrolera liberal de PDVSA apoyaron a Chávez,
aunque éste no tenía una agenda petrolera específica
más allá de un compromiso impreciso de seguir una
política nacionalista. Él y sus seguidores más
cercanos no estaban aún al tanto del petróleo subversivo,
pero una cosa era cierta: su victoria, como mínimo, frenaría
la implementación de la agenda liberal. Y no había
nada que pudieran hacer al respecto los dirigentes de PDVSA y los
partidos políticos tradicionales. Desesperados, AD y COPEI
formaron en un último momento un frente común electoral,
pero todo fue en vano. Durante la campaña electoral Chávez
subió en los sondeos de opinión tan inexorablemente
como los precios mundiales del petróleo bajaban. PDVSA había
estado presumiendo públicamente de que nunca más cortaría
ni un sólo barril de producción. Ya no se trataba
de si el crudo extra-pesado estaba, o no, sujeto a las cuotas OPEP,
sino de poner fin al sistema de cuotas per se. Pero incluso la formidable
maquinaria de relaciones públicas de PDVSA – sosteniendo
que los bajos precios asegurarían más mercado para
Venezuela con un balance general positivo – no pudo convencer
al país de que la caída de los precios era buena noticia,
a pesar de intentarlo tanto como pudo.
La
V. República
Hugo
Chávez asumió la Presidencia en febrero de 1999 en
medio del peor colapso de los precios en los mercados petroleros
mundiales en cincuenta años. La situación, sin embargo,
pronto cambió radical y favorablemente; y no hay
dudas sobre el rol crucial que jugó el gobierno de Chávez
en esta recuperación. El último gobierno
del ancien régime había llegado cerca de abandonar
la OPEP. La política de PDVSA, anunciada públicamente,
de maximizar volúmenes, desatendiendo las cuotas de la OPEP
y sus objetivos de precios, fue la mayor causa individual de la
crisis de los precios petroleros de 1998. Incluso el gobierno de
Caldera que había mostrado poca resistencia a las iniciativas
de PDVSA, tuvo que echar atrás esta política y en
sus últimos meses acordó nuevas cuotas con la OPEP;
pero en casa, un MEM débil, fue incapaz de imponerlas a PDVSA.
Si no fuera por la victoria de Chávez, PDVSA se hubiera
transformado ya, en poco más que una agencia de licitación
y la privatización de sus filiales hubiera sido el resultado
final inevitable.
El
Presidente Chávez y su Ministro de Energía, Alí
Rodríguez Araque, revirtieron la política de rechazo
de las cuotas OPEP y empezaron a defender los precios. Junto a México
y Arabia Saudita, Venezuela promovió exitosamente un nuevo
entendimiento sobre las cuotas entre los miembros de la OPEP y otros
países exportadores. Venezuela también promovió
y organizó durante septiembre del 2000 la Segunda Cumbre
de Jefes de Estados de la OPEP. Los precios se recuperaron. Los
ingresos brutos por exportaciones de hidrocarburos ascendieron a
29.3 miles de millones de dólares en el 2000. Sin embargo,
los precios eran tan sólo un aspecto de los problemas que
en materia petrolera estaba confrontando Chávez. Su otra
tarea fue encontrar la forma de detener la caída de los ingresos
fiscales, debido a problemas estructurales y legales de largo plazo,
que por ello mismo también serían mucho más
difíciles de corregir.
Recuperando
el control sobre los recursos naturales nacionales
Tan
pronto como Rodríguez Araque asumió el Ministerio
en 1999, empezó a implementar una política dirigida
a reafirmar el control sobre los recursos naturales y sobre la política
fiscal.
Rodríguez
Araque se había opuesto a las decisiones de los gobiernos
anteriores de dejar la negociación de los contratos aguas
arriba a PDVSA. En el centro de la problemática de los regímenes
fiscales se encuentra la cuestión de las regalías,
que representan la forma más segura de ingreso para los propietarios
de los recursos naturales (Mommer, 1999). La virtud de las regalías
está en la facilidad con la que pueden recaudarse, envolviendo
solamente dos variables: volúmenes y precios. A diferencia
del impuesto sobre la renta, éstas son inmunes contra la
manipulación de los costos de producción. Por esta
precisa razón PDVSA quería abolir las regalías;
y, en cambio, estaba dispuesta a aceptar un aumento en las tasas
del impuesto sobre la renta aplicable a los campos altamente productivos
(Espinasa, 1998). El problema de esta propuesta es que la recaudación
efectiva de impuestos sobre la renta es mucho más difícil,
especialmente para un Estado cuyas capacidades burocráticas
estaban mermando. El gobierno venezolano, como hemos visto, estuvo
luchando hasta para medir y controlar aunque fuese los volúmenes
y precios. Con un éxito parcial, el MEM, bajo la dirección
de Rodríguez Araque, empezó a monitorear los volúmenes
producidos en algunos campos y a rechazar los precios de transferencia,
cargados por PDVSA a sus filiales extranjeras, como la base para
el cálculo del pago de regalías. PDVSA fue
así obligada a pagar regalías con base en los precios
del mercado internacional. No obstante, el Ministerio de
Finanzas continuó aceptando los precios de transferencia
en el cálculo de lo que la compañía tenía
que pagar en impuestos sobre la renta.
Con
Rodríguez Araque, el MEM también rediseñó
los términos de los contratos para el gas natural, que estaban
en preparación cuando el nuevo gobierno asumió el
mando. Una nueva Ley del Gas Natural, promulgada en 1999, estableció
una tasa mínima de regalía del 20 por ciento; en la
práctica, por vía de la subasta, se llegó incluso
a una tasa tan alta como del 32 por ciento. Al mismo tiempo, este
sector se abrió por completo a los inversionistas privados.
Una nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, promulgada en el
2001 – redactada por Álvaro Silva Calderón,
quien sucedió a Rodríguez Araque como Ministro (Rodríguez
Araque pasó a la Secretaría General de la OPEP) –
estableció una tasa mínima de regalía de un
30 por ciento (con alguna flexibilidad a la baja, hasta el 20 por
ciento para crudos convencionales y hasta un sexto en el caso de
crudos extra-pesados). Al mismo tiempo, la ley bajó la tasa
del impuesto sobre la renta aplicada a crudos convencionales, del
59 por ciento al 50 por ciento; para los crudos extrapesados se
mantuvo la tasa de 32 por ciento. En total, hubo un incremento en
los niveles impositivos basado en el incremento de la tasa de regalía.
La ley también reserva al Estado la mayoría accionaria
en cualquier asociación para la exploración y producción
de hidrocarburos líquidos. La nueva Ley de Hidrocarburos
se aplicará sólo a las licencias, concesiones y contratos
futuros. Sobre la base de los acuerdos existentes, las compañías
privadas continuarán pagando menos, en regalías
e impuestos, por el acceso a los depósitos petroleros más
rentables, de lo que pagan por los arrendamientos de campos marginales
en los Estados Unidos. De hecho, desde 1993, incluso PDVSA paga
menos en regalías e impuestos que las compañías
privadas en Alaska (Mommer, 2001b).
Controlando
a PDVSA
El
MEM, a cargo de Rodríguez Araque y Silva Calderón,
esperaba obligar a PDVSA a gastar menos y a pagar más impuestos.
Esta meta no sería fácil de alcanzar. A finales del
2001 el Ministerio se mantenía en manos de funcionarios pertenecientes
a dos pequeños partidos, Patria Para Todos (PPT) y Movimiento
Electoral del Pueblo (MEP). De por sí débiles, se
debilitaron aún más cuando ambos partidos perdieron
su pequeña representación en la Asamblea Nacional
en las elecciones generales del 2000. Por lo tanto, el Ministerio
carecía de apoyo político en la Legislativa, entre
tanto PDVSA continuaba haciendo su labor de cabildeo con el MVR
de Chávez. En noviembre del 2000, por ejemplo, PDVSA convenció
a la Comisión de Energía y Minas de la Asamblea Nacional
de declarar públicamente su intención de promover
una legislación a favor de bajas tasas de regalías.
Ello ocurrió el mismo día en que se aprobó
una Ley Habilitante, de acuerdo a la cual el gobierno estaba autorizado
para hacer exactamente lo contrario – elevar las tasas de
regalía. Esta última posición prevaleció
a nivel gubernamental, pero no estaba claro si ésta se defendería
en la Asamblea Nacional (otrora Congreso Nacional).
El
Presidente de PDVSA, el General Guaicaipuro Lameda, criticó
públicamente la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos
precisamente por el aumento de las regalías. En febrero del
2002, el Presidente Chávez destituyó a Lameda y nombró
en su lugar a Gastón Parra, un Profesor Universitario con
un fuerte trasfondo nacionalista, en línea con el MEM.
A
primera vista, la nueva Constitución también se presenta
reforzando, aparentemente, la propiedad soberana sobre el petróleo,
pero en realidad a la agenda liberal de PDVSA no le fue nada mal
en la Asamblea Constituyente. De acuerdo con la nueva Constitución
Bolivariana, PDVSA, que es en realidad una sociedad de cartera,
no puede ser privatizada, pero esta restricción no se aplica
a sus filiales productoras. PDVSA, a diferencia de sus filiales,
no produce ni un sólo barril de petróleo. La
mayoría de los venezolanos cree que la Constitución
Bolivariana ha fortalecido, en realidad, la nacionalización,
pero irónicamente lo que ha hecho es abonar el terreno para
la transformación de PDVSA, la sociedad de cartera, en una
agencia liberal de licitación al servicio de la industria
privatizada.
En
el año 2000, los costos y gastos de la compañía
aumentaron en un sorprendente 44.6 por ciento, como declaró
oficialmente PDVSA. Esto se explica principalmente por los Contratos
de Servicios Operativos, suscritos con las compañías
privadas en los años de la Apertura, diseñados tan
flexibles como para permitirle a la compañía producir
petróleo a muy alto costo (y con bajos impuestos). Los
costos de PDVSA ya han pasado la marca de 10 dólares por
barril.
PDVSA
también siguió con su vieja política: siempre
que las cuotas OPEP limitan las posibilidades de inversión
en la producción de petróleo en Venezuela, aumenta
sus gastos en el extranjero. PDVSA continua su expansión
en el negocio de la refinería y de las ventas al por menor,
pero ahora no sólo en los EE.UU. y Europa, sino también
en toda América Latina.
Los
dos negocios del petróleo – el negocio del inversionista,
por un lado, y el del dueño del recurso natural, por el otro
– eran fáciles de distinguir, mientras que el primero
estaba en manos de inversionistas extranjeros y el último
estaba en manos del gobierno nacional, re-presentado por el MEM.
Con la nacionalización en 1976 los dos negocios se confundieron
por completo. No hay duda de que lo que se necesitaba, más
que nunca, era un control fiscal más estricto y más
transparente; lo que realmente ocurrió, sin embargo, fue
todo lo contrario. El control fiscal se relajó cada vez más
a lo largo de los años y el control accionario de la compañía
por su único accionista – el Estado – en realidad
nunca funcionó. El Ministerio por sí mismo no ejerce
poder alguno sobre la compañía porque el Presidente
nombra a todos sus directores. Ellos son, desde este punto de vista,
pares del Ministro. El único accionista verdadero es el Presidente,
quien virtualmente no tiene apoyo institucional o estructural alguno
para ejercer eficazmente esta función.
PDVSA
siempre presentó el mismo argumento para la flexibilización
del control estatal: la necesidad de fortalecer a la compañía
petrolera nacional, el orgullo de la nación, aumentando su
competitividad. De hecho, la compañía actuó
de acuerdo con la máxima de que siempre era mejor gastar
un dólar, que pagar ese dólar en impuestos. Invertir
era una cuestión de principio, no una cuestión de
maximizar ganancias. Mayores volúmenes de producción
a precios bajos siempre se consideró una mejor opción,
que defender precios limitando la tasa de explotación de
un recurso natural agotable. Por lo tanto, PDVSA, contrariamente
a lo que la empresa pretende públicamente, no actúa
como empresa comercial. PDVSA no maximiza ganancias (que
podrían convertirse en dividendos para el gobierno) sino
volúmenes a lo largo de toda la cadena, desde la producción
a la refinación, al transporte y a la venta al detal. A
lo largo de la cadena se diluyen las ganancias provenientes de la
extracción en Venezuela, a través de la práctica
de los precios de transferencia (Boué, 2002).
Para
volver a un control efectivo de PDVSA, la nueva Ley Orgánica
de Hidrocarburos exige a todas las compañías –
públicas o privadas – la presentación de sus
cuentas de manera separada, de acuerdo a las diferentes fases del
negocio. Así se volverá a aclarar dónde se
producen, efectivamente, ganancias, y dónde no – una
condición sine qua non para cualquier política petrolera
racional. Más por el contrario, los
métodos de contabilidad opacos de PDVSA están diseñados
para ocultar los descuentos en sus precios de transferencia, así
como los costos deliberadamente inflados. Por ejemplo,
PDVSA transfiere una importante parte de los costos de su programa
de internacionalización, incluyendo el servicio de su deuda
por 10 miles de millones de dólares, a su sede en Caracas.
De muchas maneras PDVSA ha perdido control sobre sí misma,
especialmente en lo concerniente a su política de internacionalización.
La compañía se ha ido estructurando en el devenir
de los años preocupada, en primer lugar, por evitar que su
accionista (el Estado) pueda intervenir en ella. Actuando así,
se volvió más y más difícil de dirigir.
Conclusiones
PDVSA
dio la espalda a la nacionalización tempranamente, en 1983,
con su política de ‘internacionalización’.
Para 1989, de hecho, ésta ya no pretendía
más de ser una compañía petrolera nacional,
sino una corporación energética global. En efecto,
la esencia de este mensaje era que con la globalización los
recursos naturales, como tales siempre nacionales, ya carecían
de toda importancia. Por extraño que pueda parecer, este
planteamiento – con el cual PDVSA se alineaba con las compañías
petroleras internacionales y con los países consumidores
– gozaba de un fuerte respaldo público entre los profesionales
venezolanos y la clase media en general. Hasta la nacionalización,
era obvio para todos los venezolanos que los altos ingresos fiscales
petroleros generaban bienestar material para la población
entera. Después de la nacionalización, sin embargo,
la validez de esta percepción llegó a cuestionarse,
debido al desastroso desempeño del sistema político
y económico. Por lo tanto, sujetar a PDVSA nuevamente al
control fiscal, será una tarea mucho más difícil
de lo que cabría imaginar en otras circunstancias.
Una
gran parte de la clase profesional venezolana apoya el razonamiento
de PDVSA, de que volúmenes mayores son más importantes
que la defensa de los precios. Completamente confundidos
en lo que respecta a política petrolera (Baptista y Mommer,
1987) y bajo la influencia de una política eficaz de relaciones
públicas de PDVSA, éstos no están dispuestos
a desafiar la lógica neoliberal. Buscan un ambiente de trabajo
decente y profesional en una compañía moderna (preferentemente
privada) y, por supuesto, un salario satisfactorio, todo lo que
la IV. República no pudo ofrecerles más; menos aún
creen que la situación con respecto a la V. República
sea diferente. Así, están convencidos de que la privatización
de PDVSA mejoraría sus perspectivas. A nivel popular, sin
embargo, la situación luce muy diferente. Los sectores desfavorecidos
de la población temen su exclusión, que se les dejaría
atrás si la nación llegara a re-privatizar a la industria
petrolera. En otras palabras, la política petrolera ha sido
atrapada en el proceso de polarización general que ha caracterizado
al país desde comienzos del 2002.
El
país entero ha estado embelesado desde la nacionalización.
Gobierno tras gobierno ha concentrado toda su atención en
PDVSA olvidándose del MEM. Presidente tras Presidente ha
pasado muchas horas en PDVSA y ninguno puso alguna vez el pie en
el Ministerio de Energía y Minas. Éste fue
desmantelado progresivamente y gran parte de su personal más
capacitado se lo llevó PDVSA. El Ministerio mismo
ha sido víctima de la decadencia de su infraestructura física
y su personal se ha empobrecido junto con los demás empleados
públicos. En pleno auge de la Apertura Petrolera PDVSA se
movió incluso para reducir la brecha con el pago de un bono
mensual a los empleados del Ministerio que trabajaban en la sección
de hidrocarburos (práctica vigente en la actualidad), doblando
así sus salarios miserables. Hoy, el presupuesto de PDVSA
representa no menos del 40 por ciento del gasto público.
La influencia financiera de PDVSA penetra profundamente al mundo
político, periodístico y de los hacedores de opinión
pública en general, siendo fácil convencer a la gente
de trabajar para PDVSA como asesores de relaciones públicas
a tiempo convencional – sin hablar de las compañías
asesoras internacionales establecidas en Caracas desde el inicio
de la Apertura Petrolera en 1989.
Resumiendo,
PDVSA se transformó en un ‘Estado dentro del Estado’
desde hace tiempo, haciéndose más poderosa a medida
de que el país se iba empobreciendo. Bajo el gobierno
de Chávez – aunque el país ha seguido empobreciéndose
– esta tendencia ha sido revertida; en consecuencia, el país
ha hecho progresos significativos en recuperar el control sobre
su recurso natural más importante. En la consecución
de este fin, sin embargo, el gobierno fracasó en atraer de
su lado al tren ejecutivo de PDVSA. En la actualidad, los ejecutivos
de la compañía que, de hecho, ya no estaban dispuestos
a cooperar con la Cuarta República, aún menos lo están
con respecto a la Quinta.
Estas
conclusiones fueron confirmadas por completo por los sucesos que
vivió el país en abril del 2002. El fracasado golpe
de estado deja atrás una situación muy fluida y el
destino final de la política petrolera no está resuelto.
Alí Rodríguez Araque, quien para entonces fungía
como Secretario General de la OPEP, aceptó asumir la Presidencia
de PDVSA como candidato de un consenso político – al
menos hasta donde pueda haber consenso en Venezuela en estos momentos.
Rodríguez Araque enfrenta la tarea de promover, desde PDVSA
y en estrecha cooperación con el MEM, una reforma sistemática
del sector petrolero. El gobierno de Chávez tendrá
que demarcar los tres roles del Estado, política e institucionalmente:
como Soberano en general, como dueño de los recursos naturales
y como accionista único de PDVSA. Al mismo tiempo, tendrá
que definir un nuevo rol para el sector privado, nacional y extranjero.
Dada la inestabilidad política venezolana, su éxito
está en dudas.
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