Este ensayo fue escrito en medio de la peor crisis política que ha vivido Brasil desde el colapso del régimen democrático, a principios de los años 60. Si bien las instituciones democráticas son mucho más sólidas hoy en día y las posibilidades del retorno de un régimen militar son remotas, el resultado de los problemas actuales todavía es incierto. No obstante, el Instituto Fernand Braudel de Economía Mundial considera que en estos momentos podría ser útil analizar los contornos generales de tales dificultades, así como los problemas a largo plazo inherentes a éstas.

1. Lula y Mefistófeles: Guerra de termitas (I)

2. Lula y Mefistófeles: La tierra feliz (II)

3. Brasil necesita una nueva estrategia (III)

Con todos sus recursos y logros, ¿por qué la vida de Brasil está tan plagada de mediocridad y corrupción? Como hemos visto, Brasil se ha desarrollado rápidamente, pero todavía carece de la capacidad institucional para resolver problemas de una escala y complejidad que sólo pueden ser manejados eficazmente por una población educada. El fracaso para desarrollar capital humano es uno de los legados de la esclavitud, que poco a poco está siendo superado. La corrupción florece a partir de las oportunidades que brinda el fracaso para manejar con éxito la gran escala y la complejidad. Contrario al mito de su dedicación al carnaval y al fútbol, los brasileños son gente trabajadora que, desafortunadamente, todavía carece de la capacidad para manejar de manera espontánea los sistemas complejos creados por una población que se multiplicó por diez durante el siglo pasado, que se desplazó a las ciudades a un ritmo acelerado y que continuamente incorpora una amplia gama de nuevas tecnologías. Hoy, dentro de su enorme territorio, Brasil tiene 13 ciudades de por lo menos un millón de habitantes y 32 ciudades con poblaciones de medio millón o más. Existen ineficiencias e injusticias en todas las sociedades y sistemas políticos, pero mayores niveles de educación tienden a reducir estas fallas institucionales. La educación tiende no sólo a disminuir la corrupción, sino que también fortalece la cooperación y dota a las personas con capacidades para desarrollar otras oportunidades para sí mismas.

Brasil tendría un brillante futuro si logra superar sus obstáculos institucionales. Para tener éxito, una nueva estrategia debe recibir apoyo durante un largo periodo, sostenida por una serie de gobiernos electos. Debe brindar credibilidad a un programa de largo plazo para el fortalecimiento de las instituciones públicas y para desarrollar el potencial del país. Algunas de estas ideas fueron propuestas por Felipe González, gran líder democrático de España y nuevo miembro de nuestro Instituto, quien durante un seminario en Sao Paulo, en noviembre pasado, nos dijo:

En América Latina, y especialmente en Brasil, nos falta consenso; un consenso estratégico para definir una estrategia sostenible más allá de un periodo de alternancia de gobierno, más allá de un periodo presidencial o legislativo. Éste no puede ser un consenso sobre demasiadas cuestiones porque sería muy complicado. Pero un consenso sobre tres o cuatro objetivos a los que puedan sumarse los esfuerzos de todos.

Todos los países desarrollados tienen este tipo de consenso sobre temas que unen a la gente y quedan fuera de la arena de debates. Estos elementos de consenso gozan de una permanencia que fortalece a los países. Este tipo de consenso es particularmente importante para el desarrollo del capital humano. El fracaso en el desarrollo del capital humano es una fuente de considerable angustia. Aun en países con grandes riquezas naturales como petróleo, no hay posibilidad de desarrollo, no hay futuro, si se descuida la formación de capital humano.

Se requiere un consenso de largo plazo porque toma décadas consolidar los avances en áreas como educación, infraestructura y reforma política. Para evitar fragmentación política y desorden, debe surgir un centro democrático más sólido, con un programa coherente y creíble de innovación tanto en políticas como en procesos. Una alianza centrada en este programa podría apoyar las siguientes ideas:

1. Un consenso estratégico para desarrollar educación e infraestructura de alta calidad, como prioridades gubernamentales a largo plazo.

2. Acabar con el estancamiento en política social que obstruye mayor inversión en educación e infraestructura.

3. Ratificación por el Senado de todos los nombramientos presidenciales a cargos de ministros y viceministros. Hoy en día, en Brasil, sólo los embajadores, el presidente del Banco Central y los jefes de entidades reguladoras requieren aprobación del Senado.

La ratificación por el Senado resultaría en un escrutinio más estrecho de nombramientos políticos, e inhibiría tanto escándalos como rápida rotación en cargos clave. Todos los funcionarios ratificados deberían tener la libertad de nombrar a sus propios subordinados en el ámbito de las políticas. Los partidos participantes en el pacto deberían acordar el nombramiento de profesionales calificados para encabezar ministerios técnicos como los de energía, transporte, seguridad social, educación y justicia.

4. Organizar un referendo a escala nacional para decidir si el voto debe ser obligatorio u opcional. El voto ha sido obligatorio en Brasil desde 1932, al igual que en todas las repúblicas sudamericanas, con excepción de Colombia, mientras que el voto es opcional en casi todas las democracias avanzadas fuera de América Latina. Muchos brasileños votan sólo por obligación jurídica, sin conocimiento o interés por partidos y candidatos. El voto opcional reduciría el costo de campañas y elecciones.

5. Reforma política amplia. Luego de más de una década de deliberación, la Comisión de Reforma Política del Congreso recientemente propuso legislación que establece el financiamiento público de campañas electorales y el fortalecimiento de la disciplina en los partidos. Un sistema de elecciones primarias debería resolver candidaturas partidarias disputadas.

El tamaño de los distritos electorales, que actualmente son estatales y municipales, debería reducirse a fin de uniformizar unidades de población, haciendo que los legisladores sean responsables ante un conjunto de votantes específico y coherente; bajo la actual legislación no existe dicha responsabilidad. En la ciudad de Sao Paulo, por ejemplo, los 55 miembros del Consejo Ciudadano son elegidos por siete millones de votantes que escogen entre varios cientos de candidatos que no cuentan con bases electorales claramente definidas. Las enmiendas presupuestales que favorecen a bases electorales determinadas y a miembros del Congreso deberían declararse ilegales, restringiendo así incentivos perversos que corrompen el comportamiento del Congreso y el Ejecutivo. Para lograr la representación de cualquier partido en el Congreso, debería requerirse un umbral del 5% del voto nacional, en por lo menos un tercio de los estados.

6. El financiamiento de las campañas electorales se ha citado muchas veces como motivo de corrupción, en Brasil y en muchas otras democracias. No hay una sola solución a este problema, pero algunas soluciones parciales ayudarían a reducir el grado de corrupción crónica. La Comisión de Reforma Política del Congreso ha propuesto el financiamiento público de las campañas electorales; pero esto no es suficiente. Como lo sugirió el periodista Elio Gasperi, todos los partidos y candidatos deberían publicar sus cuentas en Internet a fin de permitir al sistema político vigilarse a sí mismo. Además, el personal y el presupuesto de las autoridades electorales debería aumentarse para permitir una supervisión más eficaz y una revisión de las miles de campañas realizadas cada dos años.

La aprobación de reformas como éstas depende de qué tan avergonzados se sientan los brasileños como resultado de los recientes escándalos y de qué tan desesperados estén por garantizar su futuro a largo plazo. Como escribiera Maquiavelo hace cinco siglos:

"… tales reformas nunca se realizan sin peligro, ya que la mayoría de los hombres nunca adopta voluntariamente ninguna nueva ley tendiente a cambiar la constitución del Estado, a menos que la necesidad del cambio esté claramente demostrada; y como dicha necesidad no puede hacerse sentir sin estar acompañada del peligro, la república puede ser destruida antes de haber perfeccionado su constitución".

Impasse en política social

El desarrollo de una estrategia para el futuro de Brasil se ve obstaculizado por la ‘herencia maldita’ del estancamiento en política social.

Obligado por la constitución de 1988, que fue promulgada después del fin del régimen militar, Brasil generó uno de los mayores aumentos a corto plazo en el gasto social que haya tenido ningún país en la historia.

Brasil gasta una cuarta parte de su producto interno bruto (PIB) en programas sociales, un porcentaje más elevado que el de países más ricos como España, Canadá, Japón, Australia y Estados Unidos. Estos programas absorben dos tercios del gasto federal, excluyendo pagos de intereses. Entre 1987 y 2002, las transferencias a personas se incrementaron en 344%. Sin embargo, este gasto social tiende a evadir a los pobres. La mayoría de los investigadores están de acuerdo en que el final de la inflación crónica en 1994-95 fue más eficaz para reducir la pobreza que cualquier programa social. Un estudio de especialistas del IPEA, instituto de investigación del gobierno, descubrió que el gasto en programas sociales desde 1995 no ha logrado reducir el porcentaje de brasileños que viven en la pobreza (54 millones o 32%) y en pobreza extrema (22 millones o 13%). La mortalidad de niños menores de cinco años ha permanecido en los mismos niveles desde 1990. Ricardo Paes de Barros, del IPEA, señaló irónicamente: “Si todo el dinero gastado en programas sociales en Brasil sencillamente se tirara desde un helicóptero, los pobres tendrían una mejor oportunidad de beneficiarse con él, que de la manera en la que se gasta actualmente”.

¿Qué tan productivo ha sido este enorme incremento en el gasto social en Brasil, cuando se le compara con el de otros países latinoamericanos?

En 2000-01, el gasto per cápita de Brasil en educación, salud, seguridad social y vivienda fue casi igual al de Chile, cinco veces mayor al de Perú y República Dominicana, tres veces más que el de Colombia y dos veces más que el de México. No obstante, Los avances desde 1990 en indicadores sociales tales como mortalidad infantil, escolaridad, esperanza de vida, vivienda y saneamiento, e ingreso familiar no son mejores que los de países que gastan mucho menos en programas sociales.

¿Por qué ha sido tan poco productivo este incremento en el gasto social? De acuerdo con el ministerio de finanzas, el gasto en pensiones, que representa el 73% de todas las transferencias monetarias realizadas por el gobierno central en 2002, tiene un perfi l regresivo en el que las familias más ricas se apropian de la mayor parte de los recursos.

Durante la última década, Brasil incrementó gradualmente la tributación, de 24% a 37% del PIB, a fin de mantener la estabilidad, igualando la carga impositiva de países mucho más ricos. De todos los impuestos cobrados, el 45% es para programas sociales, principalmente el sistema de seguridad social, sin tener impacto alguno en la reducción de la pobreza o desigualdad. De todas las personas empleadas, el 60% no está cubierto por el sistema de seguridad social y permanece en el sector informal. Los impuestos para financiar improductivos programas sociales son tan onerosos (35% de la nómina) que los empleadores se muestran reticentes a hacer contrataciones.

“Brasil constituye una excepción a las tendencias internacionales, en las que una alta carga impositiva está relacionada con una distribución del ingreso más igualitaria”, observó el ministerio de finanzas. “En otras palabras, Brasil es un país con un ingreso per cápita relativamente bajo que ha logrado un índice tributario tan alto como el de países ricos. No obstante, contrariamente a lo que ocurre en países ricos, Brasil no ha podido utilizar sus sistema impositivo y su gasto social para incidir en su extrema desigualdad de ingresos”. Las transferencias de ingreso mínimo a los pobres sumaron únicamente 1.7% de todas las transferencias de ese año, lo que en promedio incrementó los ingresos de éstos en tan sólo 0.4%. La quinta parte más rica de la población de Brasil recibe el 61% del gasto en pensiones, en comparación con el 26% en Estados Unidos. Brasil gasta 12% de su PIB en pensiones, más que Gran Bretaña, Holanda, España, Japón y Estados Unidos, aunque dichos países tienen poblaciones mucho más ancianas. La comparación con España es particularmente reveladora. Mientras que en España el 45% de las pensiones lo reciben personas de más de 70 años, en Brasil, la mayor parte (40%) la reciben pensionados con edades de entre 40 y 60 años.

Los impuestos y las transferencias reducen la desigualdad en tan sólo 14% en Brasil, en comparación con 50% en Europa. Sin estas políticas de redistribución, la desigualdad en Europa sería tan grave como en Brasil.

Si bien sólo 6.5% de los brasileños tiene más de 65 años, los programas y políticas sociales favorecen a los ancianos más que a los jóvenes, quienes se ven privados de una educación digna. Las pensiones generosas generan una de las más bajas tasas de pobreza en la vejez en América Latina, mientras que se sacrifica el bienestar y futuro de sus niños. Otros países latinoamericanos gastan, en proporción, de una tercera a una cuarta parte de lo que gasta Brasil en pensiones, y logran aproximadamente los mismos avances sociales en general.

De acuerdo con el Banco Mundial: “La seguridad social es el problema fiscal más importante que en la actualidad enfrentan el gobierno federal y los gobiernos estatales en Brasil”. País de población joven, Brasil gasta más en sus 24 millones de retirados, dos veces el número de brasileños mayores de 65 años, que en los 50 millones inscritos en primaria, secundaria y universidades. De los 24 millones de retirados, aproximadamente el 40% del gasto en pensiones lo reciben sólo tres millones de ex empleados públicos.

Entre 1993 y 1998, el número de jubilados del sector privado que recibía pensiones del gobierno se incrementó en 90%, creciendo a un ritmo anual de 11%, un aumento sin precedente en la experiencia internacional, mientras que la edad promedio de retiro cayó de 54 a 49 años. En ningún país desarrollado se permite a las personas retirarse tan jóvenes y con salarios completos. Cuando cambiaron las reglas a fin de limitar este crecimiento, el número de nuevos jubilados con pensiones de discapacidad aumentó más del doble entre 1999 y 2003, un síntoma de la corrupción que ha plagado al sistema de seguridad social. De continuar las actuales tendencias, el déficit de seguridad social crecerá de 5% del PIB en la actualidad, a 10% para el 2030, lo que impedirá inversiones en infraestructura y educación que son sumamente necesarias. Explicado de otro modo, el déficit acumulado por la seguridad social entre 1995 y 2005 suma aproximadamente un billón de reales, incluyendo pagos de intereses, cantidad equivalente a la totalidad de la deuda pública.

Ninguno de estos problemas de política social es fácil de resolver. Todos los especialistas concuerdan en que los programas sociales para apoyar a los más pobres son necesarios y sustentables. El problema principal es que el sistema de pensiones coloca a Brasil en la ruta del suicidio colectivo, drenando al país de recursos necesarios para invertir en su desarrollo futuro. Desde la aprobación de la constitución de 1988, que incrementó el gasto social considerablemente, la inversión pública ha caído de 4% a 1.5% del PIB. Las soluciones probablemente serán graduales y se aplicarán con el transcurso del tiempo. Son sencillas, obvias, ampliamente discutidas y siempre enfrentan una feroz resistencia política.

1. Incrementar la edad de retiro. Dada la mejor esperanza de salud y de vida de la población, el problema fiscal del sistema de seguridad social puede resolverse elevando la edad para el retiro a 65 años y eliminando disposiciones especiales, como permitir a las mujeres retirarse cinco años antes que los hombres.

2. Desligar las pensiones del salario mínimo reduciría la carga fiscal creada cada vez que el Congreso aprueba un incremento considerable al salario mínimo, como lo hizo este año. Las pensiones podrían ajustarse con base en el índice de precios al consumidor o de acuerdo con las tendencias de los salarios promedio en toda la economía.

3. Proporcionar más recursos financieros y humanos para que el sistema del seguro social combata fraudes y corrupción. Estos recursos se han recortado en años recientes, reduciendo la capacidad investigadora del sistema, que había dado resultados alentadores en años anteriores.

Educación

Poco después de la elección de 2002, publiqué un artículo en el diario O Estado de São Paulo, “Lula, el educador”, expresando esta esperanza: “El terrible desempeño de las escuelas públicas de Brasil amenaza el futuro del país. Lula, quien sólo completó cinco años de escuela primaria, se convirtió en símbolo de la movilidad social y podría llegar a ser nuestro gran presidente educador. La mejoría de la enseñanza pública es la mejor manera de fomentar la justicia social”.

No hay manera de que Brasil maneje eficazmente una sociedad compleja sin una estrategia específica para fortalecer la calidad de la educación. Para operar una sociedad cada vez más compleja, necesitamos más y mejores especialistas y profesionales: ingenieros, maestros, gerentes, médicos, enfermeros, contadores, policías, operadores de maquinaria y programadores de software que sólo una mejor educación puede proporcionar.

Brasil gasta 12% de su PIB en pensiones, lo que gastan países europeos en pensiones para poblaciones mucho más viejas y ricas. Si el gasto en pensiones pudiera reducirse en sólo 1% del PIB, el gasto por alumno en educación primaria y secundaria podría incrementarse en más de 25%. Actualmente, Brasil gasta únicamente 150 dólares estadounidenses por año por cada alumno en el noreste y de 400 a 500 dólares en Río de Janeiro y Sao Paulo. Es muy difícil mejorar escuelas y enseñanza con tan poco dinero.

En Brasil, debido a las muy generosas pensiones, la pobreza tiende a concentrarse en los niños más que en los ancianos.

Los niños tienen menores posibilidades de desarrollar sus capacidades a fin de poder ganarse la vida de una mejor manera en el futuro. En 1950 se consideraba a Coreacomo un país irremediablemente pobre, mucho más pobre que Brasil, pero hoy Coreaes mucho más rico; desarrolla y exporta productos avanzados que quedan fuera de la capacidad de Brasil. Una de las razones por las cuales Corea es más rico es que gasta sólo una cuarta parte en pensiones de lo que gasta en educación, mientras que Brasil gasta en pensiones el doble de lo que invierte en educación. Más que por el dinero que Corea gasta en educación, a su esfuerzo lo impulsa la motivación de las familias y la atención a la calidad y al buen desempeño en todas las esferas. El fracaso de Brasil para invertir en enseñanza primaria y secundaria se refleja en los resultados de exámenes a escala nacional e internacional que demuestran lo poco que los alumnos aprenden en la escuela.

Durante la pasada década ha habido grandes avances en términos de inscripción escolar, pero la mala calidad de la instrucción condena a millones de jóvenes a una vida sin un acceso útil a la palabra impresa. En un examen realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) con sede en París, a jóvenes de 15 años de 32 países, los estudiantes brasileños terminaron en último lugar en lectura y matemáticas.

Obtuvieron resultados inferiores al nivel 1, la norma de desempeño más baja, el 56% de los estudiantes en Brasil, 50% en Chile, 44% en Argentina y México, y 80% en Perú. Un supervisor brasileño del examen observó que muchos estudiantes brasileños no podían ni siquiera leer las preguntas. El Sistema Nacional para la Evaluación de la Educación Primaria (SAEB) del ministerio de educación no encontró avances en el aprendizaje de los alumnos desde 1991. A pesar de todas estas deficiencias, Brasil es un país de aspiraciones. Los brasileños de 15 años se ubicaron en primer lugar entre estudiantes de 31 países en cuanto a su grado de ambición ocupacional, aspiraciones socavadas por la calidad de su enseñanza.

Durante la labor de nuestro Instituto organizando Círculos de Lectura en escuelas públicas de la periferia de Sao Paulo, constatamos que muchas escuelas están plagadas de violencia, vandalismo, tráfico de drogas y armas, ausencias frecuentes y elevada rotación de maestros y directores y – principalmente– falta de enseñanza. Los maestros y directores, víctimas de amenazas o ataques de alumnos o personas ajenas que invaden la escuela, no reciben ningún apoyo institucional. Sencillamente se les dice que presenten una queja ante la policía civil, pero los agresores amenazan con peores consecuencias si acuden a la policía. Las escuelas por lo general cambian a los directores cada año, algunas de ellas dos o tres veces al año. La ausencia endémica de profesores permite que los alumnos ociosos se congreguen y jueguen en los corredores, creando un ruido infernal que impide el trabajo en las clases donde hay un maestro presente.

La mayoría de los profesores está demasiado ocupada para aprenderse los nombres de sus alumnos y pasan lista por números que le son asignados a cada niño. La mayor parte de la enseñanza tiene lugar con el profesor de espaldas a la clase, escribiendo en el pizarrón para que los alumnos copien mecánicamente sin ninguna explicación o discusión. Estos patrones de comportamiento son aceptados como normas. Los padres a menudo se sienten impotentes al ver que sus hijos siguen siendo analfabetos en quinto o sexto grado.

Los episodios de presión de los padres para solicitar mejoras son poco comunes porque carecen de acceso a las autoridades escolares. La mayoría trabaja durante muchas horas. Muchos sólo completaron dos o tres años de estudio en escuelas rurales, por lo que es difícil para ellos evaluar la forma en la que sus hijos aprenden en la escuela. Hay algunas escuelas públicas buenas, pero constituyen una pequeña minoría.

Brasil necesita una nueva estrategia, apoyada por un consenso nacional para mejorar las escuelas primarias y secundarias. A continuación se mencionan algunas ideas:

1. Crear un cuerpo nacional de profesores maestros, que ganen salarios equivalentes a los de los miembros del Congreso, seleccionados mediante un examen de competencia y una evaluación independiente de su práctica en clase. Estos profesores maestros recibirían una capacitación especial durante uno o dos años, en grupos de mil, en un nuevo Instituto Nacional de Enseñanza, donde tomarían cursos intensivos en métodos de enseñanza de lectura, matemáticas y estudios sociales, buscando mejorar la calidad del contenido. Debido a la considerable inversión pública en sus elevados salarios y capacitación especial, estos profesores maestros normalmente serían elegibles para el retiro hasta los 65 años.

2. El número de profesores maestros empezaría a aumentar después de varios años. Podrían concentrar sus esfuerzos de enseñanza en comunidades pobres, mediante cursos especiales para profesores y evaluación continua. Estarían apoyados por financiamiento para bibliotecas y materiales educativos especiales. Podrían asesorar a secretarías de educación municipales y estatales, pero no podrían aceptar cargos burocráticos. Estarían sujetos a una evaluación continua y volverían al Instituto Nacional de Enseñanza cada cinco años para actualizarse.

3. Establecer un programa nacional de acreditación para maestros, con altos estándares y primas salariales para quienes califiquen.

4. Establecer un programa federal para escuelas públicas en regiones metropolitanas; desarrollar nuevos métodos para mejorar la seguridad en las escuelas; modificar leyes y reglamentos a fin de disminuir el ausentismo de los profesores, y crear incentivos financieros para atraer profesores calificados a escuelas ubicadas en áreas pobres.

5. Decenas de miles de prometedores brasileños graduados de preparatoria y estudiantes universitarios son demasiado pobres para seguir estudiando. Este talento potencial podría movilizarse a través de un programa de becas bajo el cual, con capacitación especial, candidatos cuidadosamente seleccionados podrían dar clases en escuelas primarias de comunidades pobres durante un mínimo de dos años. Cada año de enseñanza satisfactoria otorgaría el derecho a una beca universitaria, incluyendo gastos de alojamiento y viáticos.

6. Ampliar el sistema de escuelas de capacitación técnica y crear cursos de dos años en colegios comunitarios para graduados de preparatoria.

7. La evaluación de los resultados de la enseñanza es algo a lo que tradicionalmente se oponen sindicatos de maestros y administradores de la enseñanza en muchos países, debido a que podría poner en evidencia su mal desempeño en el trabajo. El buen desempeño debería ser recompensado. En los años 90 empezó un ambicioso programa de pruebas a estudiantes de los ciclos básico, medio y superior. No obstante, los resultados no se publican por escuelas individuales, profesores y alumnos. Los consumidores de educación, principalmente padres y estudiantes, necesitan conocer estos resultados para realizar una autoevaluación y para estimular a profesores y escuelas a seguir su buen ejemplo.

8. Las tendencias decrecientes en los índices de fertilidad de décadas recientes han disminuido las presiones demográficas, creando oportunidades para ampliar y mejorar la educación de niños pequeños. Un considerable cuerpo de investigación demuestra que la educación preescolar mejora los logros académicos de los niños en años posteriores. En preescolar, aprenden cooperación y adaptación en el entorno de un salón de clase y dan los primeros pasos para su alfabetización. Al terminar preescolar, los niños deberían iniciar la escuela primaria a los seis años y no a los siete como se requiere actualmente.

9. Reducir la disparidad en el financiamiento por estudiante entre escuelas primarias, secundarias y universidades. Calculado por la OCDE en poder de compra constante en dólares estadounidenses, Brasil gasta sólo una quinta parte por alumno de escuela primaria por año y una sexta parte por alumno de escuela secundaria por año, de lo que gasta Gran Bretaña, pero gasta casi 50% más por estudiante universitario por año que Gran Bretaña.

Infraestructura

Niveles avanzados de educación e infraestructura son las dos necesidades básicas para la gestión eficiente de sociedades complejas, a fin de garantizar la distribución equitativa de beneficios a un costo razonable. Se requieren especialistas altamente capacitados y bien pagados para lograr equidad y eficacia en la producción y distribución de bienes públicos, tales como instalaciones de transporte y energía, particularmente en una democracia compleja como Brasil, que abarca un territorio continental con cientos de ciudades y puntos de producción remotos. Crear y administrar infraestructura moderna significa dominar complejas cuestiones jurídicas, financieras, de ingeniería, reglamentarias y contables a fin de satisfacer el interés público. Brasil necesita avanzar considerablemente en el desarrollo de capital humano para evitar escándalos y desperdicio que degradan las condiciones de vida en lugar de mejorarlas. Sólo un consenso democrático para la reasignación de recursos puede impulsar las inversiones y crear las estructuras reglamentarias y jurídicas necesarias para lograr estos avances.

La infraestructura brasileña requiere mayor inversión y mejor reglamentación a fin de modernizar y ampliar redes de transporte, comunicaciones, saneamiento público y abastecimiento de energía. El gobierno calculó que entre 2000 y 2007 se necesitaría una inversión de 100 mil millones de dólares estadounidenses en infraestructura para apoyar un crecimiento económico anual del 4%. Brasil está poniendo en peligro su desarrollo futuro al no invertir lo suficiente tanto en obras públicas como en concesiones de proyectos a inversionistas privados, dadas sus restricciones presupuestales.

La privatización parcial de puertos, ferrocarriles y carreteras, así como el fin del cártel del transporte aéreo comercial, ha propiciado avances en la última década. Pero en años recientes estos avances se han estancado bajo el peso de disputas políticas e ideológicas, falta de fondos para inversión pública, y ausencia de un marco jurídico y reglamentario claro para los inversionistas privados. El ex presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) se lamentó:

Los baches dificultan la vida de los conductores, incrementan el consumo de gasolina, desgastan los automóviles, retrasan las entregas de carga y – esta parte es dramática– provocan accidentes y muertes… El gobierno federal no está en condiciones de cuidar de todas las carreteras. Se ha comprobado que empresas privadas pueden mantener parte del sistema. Esto ocurre en carreteras que unen a Río de Janeiro y Sao Paulo, a Río de Janeiro y Teresópolis, a Río y Juiz de Fora, a Osório y Porto Alegre, en Río Grande do Sul, y en el puente Río-Niteroí. Quienes ya han recorrido estos tramos pueden ser testigos de que el peaje pagado garantiza mejores carreteras. Seguiremos privatizando y transfiriendo tramos de carreteras a los estados.

No obstante, durante los ocho años de administración de FHC, no se hicieron nuevas concesiones de carreteras a inversionistas privados y el 98% de la red carretera permanece en manos del gobierno. Mientras operadores privados mejoran la eficiencia interna de los puertos, a pesar del proteccionismo de los sindicatos, largas filas de camiones que transportan exportaciones desde miles de kilómetros de distancia, de la Amazonia y la región de los cerrados, esperan durante días a las afueras del puerto de Santos, el más grande de América Latina, debido a la falta de capacidad ferroviaria y carretera para entrar al puerto. Y la estabilidad del abastecimiento de energía eléctrica para una economía creciente ha sido comprometida en un atolladero legal e institucional que impide nuevas inversiones.

Los costos logísticos absorben 20% del PIB en Brasil, dos veces más que en países desarrollados. Estos costos pueden dividirse de varias maneras. Una logística ineficiente significa mayores costos de inventarios y almacenamiento en toda la economía. Gran parte del transporte de carga nacional se encuentra en manos de camioneros, en su mayoría informales, que trabajan sin reglamentación y proporcionan un servicio de baja calidad, plagado por el robo de mercancías y exceso de capacidad, con viajes de retorno sin mercaderías a través de grandes distancias, lo que les impide obtener utilidades razonables.

La mala condición de los 55 mil kilómetros de carreteras federales retrasa las entregas e incrementa los costos de transporte hasta en 30%. El mantenimiento a las carreteras se colapsó después de que la constitución de 1988 eliminó el Fondo para Carreteras Federales, así como el Fondo de Desarrollo para el Transporte Urbano (FDTU). Las carreteras pavimentadas se dañan con el peso de camiones sobrecargados que causan grietas en el pavimento, a través de las cuales entra el agua hasta que el pavimento se desbarata.

El ministerio de transporte calcula que el 20% o 30% de la carga excesiva de los camiones puede reducir la vida útil de una carretera en 60%. El sistema de carreteras federales está equipado con 70 estaciones de peso para camiones, pero sólo seis de ellas funcionan.

La red de carreteras federales podría mejorarse y mantenerse a un costo anual de 300 millones de dólares estadounidenses, durante un periodo de cuatro años, reduciendo los costos de operación de vehículos en 500 millones de dólares anualmente, lo que en términos prácticos sólo puede llevarse a cabo con más concesiones para la operación y mantenimiento privados de carreteras. El Banco Mundial calcula que resolver estos problemas de transporte podría incrementar el PIB en 2%. En otras palabras, el crecimiento económico de Brasil podría haber sido de 7% en 2004, en lugar de 5%, creando más empleos y otras oportunidades.

Resolver la escasez de infraestructura y los cuellos de botella implica superar problemas jurídicos y técnicos en diferentes áreas. Pero hay soluciones institucionales disponibles que gradualmente pueden satisfacer algunas de las necesidades más urgentes con el transcurso del tiempo:

1. Una de las necesidades más urgentes es la de especialistas altamente calificados para trabajar en las agencias reguladoras, que deberían ser políticamente independientes. Para superar esta escasez, Brasil debería establecer un Instituto para Estudios Reglamentarios en Brasilia, que ofreciera cursos de uno o dos años a ingenieros, contadores, abogados y economistas a fin de que adquirieran el conocimiento especializado necesario para trabajar en las agencias reguladoras. Los graduados de este instituto deberían recibir primas salariales equivalentes a las de los miembros del Congreso. El instituto debería ayudar a establecer agencias reguladoras capaces de desarrollar y aplicar reglamentos eficaces; a diseñar e implementar contratos de concesiones, y a incrementar la transparencia y credibilidad reglamentaria mediante la definición de conceptos jurídicos ambiguos tales como “equilibrio financiero”, que causan incertidumbre entre los inversionistas. Dicho instituto también podría ayudar a las agencias reguladoras a desarrollar normas de contabilidad e información, modelos financieros y de costos para el establecimiento de tarifas e indicadores a fin de comparar la productividad y eficiencia entre los concesionarios en Brasil y en otros países.

2. Sin agencias reguladoras independientes de la influencia política, mejorar el personal no funcionará. Los directivos de estas agencias deberían prestar sus servicios en periodos escalonados, diferentes a los del calendario electoral.

3. Consolidar la reglamentación del transporte terrestre en una sola agencia, con un mandato para emitir nuevas concesiones a operadores privados de puertos y carreteras. Esta agencia podría operar exitosamente sólo bajo estatutos y reglas claras, con mecanismos de apelación rápidos e imparciales a fin de evitar prolongados litigios en tribunales.

4. La privatización del sector energético debería acelerarse a fin de evitar la influencia política y la corrupción expuesta en escándalos recientes.

5. Reactivar el Fondo para Carreteras Federales, así como el Fondo de Desarrollo para el Transporte Urbano (FDTU), abolidos por la constitución de 1988, a fin de financiar la construcción y el mantenimiento de infraestructura de transporte y disciplinar el impuesto sobre la gasolina (CIDE) para que se invierta en mantenimiento de carreteras, de donde los políticos lo han desviado en años recientes.

6. Establecer un Fondo de Inversión en Infraestructura, de acuerdo con un plan maestro aprobado por el Congreso cada cinco años, financiado por el BNDES y agencias internacionales que reciclan pagos de deuda, bajo el control conjunto de agencias de financiamiento brasileñas e internacionales.

* * *

“Brasil no se merece todo lo que está ocurriendo”, dijo Lula en París, al inaugurar el “Año de Brasil en Francia”, conforme los escándalos se multiplicaban. “Se merece mucho más”. Mucha gente estaría de acuerdo. Pero para evitar problemas como estos en el futuro se requieren innovaciones institucionales.

Al enfocarse a las prioridades de largo plazo en educación e infraestructura, Brasil podría lograr la eficiencia que le permitiría avanzar más rápidamente hacia un mejor manejo de su compleja sociedad, resolviendo gradualmente otros problemas institucionales no mencionados en este ensayo, tales como seguridad pública, salud, la Amazonia y el sistema judicial, así como la plaga de la corrupción.

Sólo persiguiendo nuevas estrategias institucionales basadas en un consenso político amplio puede Brasil superar los traumas y fracasos que nos han afligido durante losúltimos meses. La sociedad brasileña sólo puede lograr confianza en sí misma si invierte en su futuro, en lugar de en su pasado; en estrategias para el desarrollo de la capacidad– como educación e infraestructura – en lugar de en el parasitismo fiscal generado por un sistema político arcaico.

(*) Norman Gall es director ejecutivo del Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial y editor de Braudel Papers.

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