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Caracas / Venezuela -
 


Interpretando la Agenda Económica de Chávez
Leonardo Vera / Analitica.com (Venezuela) - 16/02/04

Analítica Research AR presenta un trabajo del economista y profesor universitario Leonardo Vera, donde se hace una aproximación a la Agenda Económica de Chávez desde la perspectiva de la "economía política", resaltando los nexos entre la política y la economía. Según indica el autor, "La agenda económica de la administración de Chávez es un subproducto más articulado de lo que comúnmente se piensa, que gravita alrededor de la perpetuación del modelo de reparto y la dependencia de la renta".


Leonardo Vera
UCV-Faces
Escuela de Economía
Febrero 6, 2004

Venezuela vive hoy día un síndrome de crisis que ha terminado poniendo en duda toda apariencia de continuidad política. El gobierno del Presidente Chávez avalado por un gran impulso mayoritario desde las elecciones de diciembre de 1998 y señalado recurrentemente por apóstoles y detractores como portador de una oportunidad histórica de cambios para la promoción de una sociedad más democrática e igualitaria, parece a estas alturas sólo destinado a gerenciar una economía en terapia intensiva, y represando una situación de precariedad en los sectores más vulnerables que amenaza con convertirse en un torbellino social.

Un ejercicio por reconstruir los hechos e interpretar la fundamentación de la agenda económica del gobierno del Presidente Chávez, por breve y esquematizado que pueda ser, es menester hoy día. Circunscribir la interpretación de la gestión económica de la administración de Chávez al manejo errático de los instrumentos de política y al desconocimiento y la falta de experticia en la gestión pública, es a nuestro juicio insuficiente y en algunos casos desproporcionado. La agenda económica de la administración de Chávez es un subproducto más articulado de lo que comúnmente se piensa, que gravita alrededor de la perpetuación del modelo de reparto y la dependencia de la renta . Adicionalmente, es nuestra impresión que cualquier intento por comprender los aspectos económicos del gobierno de Chávez, pasa por advertir que el "chavismo" se concibe a si mismo como un liderazgo "no transaccional" y que como tal, es presa de una agenda de control político e institucional que termina moldeando el contenido y la ejecutoria de su política económica. Al cabalgar sobre la incesante idea de una renta petrolera perpetua, el gobierno de Chávez ha determinado en gran medida el resto de sus acciones en el campo económico: el arreglo cambiario, las prioridades macroeconómicas, el sentido de reparto de la política social, la forma poco responsable con que se ha manejado la gestión fiscal, y la estructura de desarrollo productivo.

El chavismo: emergente y transformacional

El Presidente Chávez emergió de las elecciones del año 1998 con su discurso anti-partido y reclamando la reconstrucción de las instituciones como parte de un proyecto de transformación política radical. No encarnaba en si mismo un "liderazgo transaccional" al mejor estilo de su antecesor Caldera (Hidalgo, 2002), sino por el contrario, era una fiel representación del "liderazgo transformacional". Como tal su identificación es con el agente de cambio radical más que con guardián del Status Quo, comprende las necesidades de los seguidores, actúa como fuerza motivadora, formula visiones de manera comprensible para otros, incurre en costos elevados y sacrificios para alcanzar la visión y exhibe conductas no convencionales generando sorpresa y admiración entre los seguidores. Pero como apunta Bass (1997) los liderazgos transformacionales pueden derivar fácilmente en "pseudotransformacionales" y pueden terminar promoviendo la identificación psicodinámica, la proyección, la fantasía y la racionalización como sustitutos del logro. En palabras del propio Bass: "estimulan la competencia entre el nosotros y ellos [we-they], y persiguen sus propios intereses en lugar del bien común. Tienen más propensión a fomentar la envidia, la codicia, el odio y el conflicto en lugar del altruismo, la armonía y la cooperación" (1997, p.4).

En el fondo no estaba claro si el país, al elegir un liderazgo transformacional, estaba haciendo una apuesta por una mayor institucionalización y consolidación de la democracia, o por la construcción de nuevas prácticas políticas basadas en el personalismo. Esta duda comenzó a despejarse en las primeras de cambio una vez que el Presidente Chávez dejaba claro que seguía un agenda de control político e institucional conducida por un gran impulso mayoritario.

¿El sentido lógico de la agenda económica del "chavismo"

La agenda económica de la administración de Chávez no obedeció a un ejercicio definido, programado y concertado. Resultó mas bien una sucesión de impulsos sobrepuestos donde el descubrimiento de ciertas prioridades determinó ciertas rutas criticas a seguir. Asignarle a algunos escasos lineamientos los atributos de una estrategia consistente, termina siendo, de algún modo, un ejercicio bastante simplificado de poner "orden en el caos" de una forma ex-post. Advertidos de estas limitaciones se podría decir que la agenda económica atendió cinco grandes áreas de problemas, a decir, (a) en el plano petrolero, (b) en el manejo macroeconómico, (c) en el campo fiscal y financiero, (d) en el área social, y (e) en el estímulo y reorientación de las políticas hacia los sectores productivos.

La profundización del "Rentismo"

El gobierno del Presidente Chávez, más que un uso instrumental de la renta para promover el desarrollismo, concibe muy tempranamente un uso instrumental de la renta con una intencionalidad política directa.
Negado estructuralmente a la transacción política y la negociación con un amplio abanico de sectores sociales Chávez hace del conflicto su estrategia primaria de gestión pero sabe que necesita hacerse del máximo control político de la renta para atenuar los costos de la confrontación. La reedición del modelo de reparto, mientras dura la bonanza de precios, constituye así, desde la perspectiva de su proyecto de gobierno, el mejor mecanismo para comprar legitimidad popular aun en medio de la conflictividad política. En este sentido, la titánica tarea por devolver la coordinación al seno de la OPEP (y con ello la recuperación de los precios del petróleo) y la estrategia por asumir el control político de la industria petrolera eran pasos fundamentales hacia el propósito ulterior de maximizar el aporte fiscal petrolero.

Así, el cambio de matiz en el comportamiento de los ingresos externos y fiscales de origen petrolero que comienza a evidenciarse desde mediados de 1999 le dio un rumbo definido a la gestión económica del gobierno de Chávez. La política de estabilización en un escenario de crecientes reservas internacionales iba a darle el privilegio a la inflación sobre el desempleo, el gasto público (montado ya en una corriente inercial desde hacia muchos años) seguiría el patrón pro-cíclico marcado por los ingresos fiscales petroleros, y el campo se despejaba para hacer algún ejercicio imaginativo de populismo con el gasto social.

La Inflación: Máxima prioridad macroeconómica

Para finales del año 1999 Venezuela había incrementado sus ingresos por exportaciones de petróleo en más de 4.500 millones de dólares con respecto al cierre del año 1998 (un incremento de ingresos petroleros de 38%). Bajo el marco de estas circunstancias el segundo aspecto importante de la agenda económica emprendida por el gobierno fue entones en el campo de la estabilización macroeconómica. Ya existía una extraña predisposición en el gobierno en asumir el problema de la inflación como la prioridad macroeconómica del país. De hecho en el programa de gobierno presentado al país en 1998 titulado "La Propuesta de Hugo Chávez para Transformar a Venezuela" (PTV) los lineamientos macroeconómicos ahí esbozados no dejaban duda al respecto: "El abatimiento de la inflación es una tarea de primer orden. Sus causas son de carácter estructural y coyuntural, su combate debe ser una labor ininterrumpida, y los devastadores efectos que tiene sobre la población de ingresos constantes la califican como un enemigo al cual no se te puede dar tregua" (PTV, 1998).

Meses mas tarde en la versión actualizada del Programa Económico para la Transición 2000, se insistía en que: "La política macroeconómica se centrará en consolidar la estabilización para continuar el descenso progresivo de la inflación" (MPD, 2000) y más adelante se señalaba el instrumento para la consecución de tal objetivo: "La política cambiaria garantizará la estabilidad del tipo de cambio aplicado en el sistema de bandas vigente, priorizando el objetivo anti-inflacionario en el corto plazo" (MPD, 2000).

A pesar de las advertencias sobre los síntomas de sobrevaluación de la moneda que ya existían para el año 1999, una mezcla de convicciones muy simples sobre como atacar el problema inflacionario en Venezuela en conjunción con el fortalecimiento del ingreso petrolero externo, y de las reservas internacionales del país, condicionaron la agenda macroeconómica y la manera de concebir el problema de la estabilización. La inflación era el problema y la fijación del tipo de cambio el instrumento propicio de solución. Para el Banco Central la tarea era fácil y conocida, pues en tanto las salidas de capital eran fundamentalmente la consecuencia del incremento de la conflictividad política interna y la incertidumbre institucional, el enconado conflicto político se convertía entonces en el mecanismo que hacía posible esterilizar por la vía cambiaria la liquidez originada en la bonanza petrolera. Naturalmente, tal mecanismo de contención de la inflación era solo sostenible mientras persistiera la bonanza y no se comprometiera la trayectoria de la paridad cambiaria. La sobrevaluación generada por la política de anclar el tipo de cambio perjudicó la competitividad doméstica, la posterior devaluación devino en efectos recesivos y el control administrado de divisas impuso una restricción de oferta con efectos igualmente contractivos.

El signo expansivo del gasto público

El signo expansivo del gasto no demoró mucho en aparecer. Si bien el año 1999 lucía particularmente complicado para desarrollar una política expansiva de gasto público, los años 2000 y 2001, con precios petroleros por encima de los 20 dólares el barril, facilitaron enormemente el panorama. Las figuras 1 y 2 muestra como el gasto público trimestral en términos reales se incrementa desde el año 1999 casi al mismo ritmo que los precios del petróleo. Es decir, en un sentido muy estricto, la gestión fiscal de la administración del Presidente Chávez ha sido una reproducción de la gestión de otras administraciones al imprimirle al gasto la misma lógica desestabilizadora que proviene del carácter pro-cíclico de la ejecución fiscal, pero además, exponiendo a la economía a las perdidas de bienestar que acarrea una eventual reversión del ciclo. Siendo esquemático puede afirmarse que el incremento del gasto sirvió para atender dos grandes corrientes: (a) una corriente altamente discrecional destinada al gasto social, y (b) una corriente dirigida a servir compromisos crecientes de endeudamiento público.

Si bien el año 1999 lucía particularmente complicado para desarrollar una política expansiva de gasto público, los años 2000 y 2001, con precios petroleros por encima de los 20 dólares el barril, facilitaron enormemente el panorama. El gobierno, que en su primer año y por la presión ejercida por la restricción fiscal y la necesidad de reconducir el presupuesto, se vio forzado a un manejo prudente del gasto, había generado, no obstante, grandes expectativas en torno al adelanto de una agenda de atención social. Ya en el año 2000 y 2001 hay evidencias de que una parte del incremento en el gasto fiscal estuvo dirigido a la atención social, pues presupuestariamente su participación como proporción del PIB aumentó en forma regular. Por un lado, el gobierno pone en marcha, desde el mismo año 1999, un masivo plan asistencial de atención a la salud y la distribución de alimentos a las comunidades denominado Plan Bolívar 2000. Por otro, las redes de seguridad social creadas bajo las administraciones de Pérez y Caldera fueron eliminadas (junto con la estructura institucional ministerial) y sustituidas por acciones puntuales bajo el cobijo del Fondo Único Social (FUS), órgano que centralizaba los recursos y era dirigido por oficiales activos del Ejército. Pero es en el año 2003 cuando el Ejecutivo Nacional lanza masivamente programas con mayor incidencia política como MERCAL, una iniciativa para distribución de alimentos a precios subsidiados, y hacia finales del año, bajo el calor de la competencia electoral, una serie de programas y transferencias dirigidos a atender necesidades represadas en el orden médico asistencial y educativo (con el programa "barrio adentro" y las "misiones").

El signo crecientemente expansivo de la política fiscal apalancado en el crecimiento de la corriente de ingresos fiscales petroleros, que en el curso de los primeros cuatro años estuvo en el orden de 107 mil millones de dólares (un 43% mayor que todo lo recibido por factura petrolera durante el quinquenio del Presidente Caldera), coincidió con unos compromisos crecientes de endeudamiento interno a muy corto plazo. ¿Qué explica esta aparente paradoja? En gran parte se explica por la caída que sufrieron los impuestos no petroleros como consecuencia del estancamiento económico del sector privado y del descalabro institucional del SENIAT. Pero por otra parte la reforma que se le hizo al Fondo de Estabilización Macroeconómica, donde se ponía a ahorrar el 50% de todos los ingresos petroleros calculados a 9$/bl generó una presión de ahorro público forzoso justo en el momento menos indicado pues los precios petroleros todavía rondaban los niveles más bajos de los últimos años.

La situación antes descrita se exacerbó en 2001 y 2002. La virtual paralización del sector no petrolero privado y la disfuncionalidad administrativa del SENIAT generó un estancamiento en los ingresos tributarios y el gobierno que ya transitaba por una senda expansiva de gasto optó por seguir incrementando las colocaciones de papeles públicos con el sector privado y por apelar masivamente a fuentes discrecionales de ingreso de carácter no recurrente. En el cuadro 1 se puede apreciar como ya al cierre de 2001 más del 40% del gasto del Gobierno Central (incluyendo la amortización de deuda) provenía de las utilidades de dos entes de carácter público (PDVSA y el Banco Central), de recursos acumulados en el Fondo de Estabilización Macroeconómica y del masivo endeudamiento interno. Este patrón altamente distorsionante de las fuentes de ingresos se ha hecho persistente con el riesgo de constituirse en un rasgo estructural de las finanzas públicas.

El problema del manejo de los compromisos con los tenedores se ha convertido en la prioridad en materia fiscal. Severamente comprometido por el crecimiento inusitado del stock de deuda interna y amenazado por una ola de vencimientos, el gobierno tenía que cancelar en el año 2002 cerca de 15 billones de bolívares en servicio de deuda (ver figura 4). Deuda que en gran parte el gobierno mismo había creado desde el año 1999 (ver figura 5). La atención de estos vencimientos comprometió cerca del 42% del gasto fiscal total ese año y obligó al gobierno a proponer y aprobar muy rápidamente una serie de incrementos en la tasa del Impuesto al Valor Agregado (de 14,5% a 16%), en la alícuota del impuesto a las transacciones financieras (de 0,75% a 1%), así como la eliminación de una serie de exenciones del IVA sobre varios renglones de bienes y servicios básicos. Para entonces la economía ya había entrado técnicamente en recesión lo que hacía incompresible el sesgo contractivo de la anunciada política tributaria. En el fondo, el afán por darle cumplimiento cabal a las obligaciones financieras estaba generando una masiva redistribución de recursos de los sectores más desfavorecidos hacia los receptores de alta renta, que en definitiva son los tenedores de títulos públicos. Se alimenta así un círculo vicioso donde la menor recaudación tributaria generada por la contracción, induce a un mayor endeudamiento, un mayor servicio de deuda y un menor espacio para que el gasto público pueda desempeñar su "esfuerzo mínimo crítico" de emplazamiento del resto de la economía.

Agobiado por las erogaciones financieras y en anticipación a una posible situación de cesación de pagos, en Noviembre de 2002 el Ejecutivo presenta para la discusión de la Asamblea Nacional la propuesta de una operación de canje de deuda interna con vencimientos en 2003, 2004 y parte de 2005. Cerca de un 75% de la deuda interna vencía en ese lapso y se perfilaban grandes dificultades de caja para asumir los compromisos. La cómoda posición mayoritaria en la Asamblea no generó obstáculos para la operación y la República pudo canjear con los tenedores en el curso de 10 subastas cerca de 4,8 billones de bolívares. A fin de incentivar el canje, los nuevos bonos que entregó la República (con vencimiento de un año) contemplaron un rendimiento adicional en el cupón, y en algunos casos incluyeron una cláusula de pago extraordinario en compensación por riesgo de devaluación. Todavía en la mitad del año 2003 el Ministerio de Finanzas se vio en la necesidad de promover una operación de recompra de bonos Brady financiándose con una nueva emisión de bonos para los tenedores locales denominados en dólares (con vencimiento en 2010). La operación ofrecía a los tenedores locales la oportunidad de aprovechar la distorsión que generaba en el mercado cambiario el control de cambio. Al comprar bonos en dólares dando bolívares al tipo de cambio de oficial de 1.600 Bs/US $ podían arbitrar con el papel en el mercado cambiario a un tipo de cambio mucho mayor.

El esfuerzo emprendido por el Ministerio de Finanzas en estas operaciones de refinanciamiento tendrían alguna justificación si el tiempo comprado hubiera servido para reordenar la frágil estructura fiscal de la República. Pero esta no es tarea de corto plazo y mucho menos de un Gobierno que a todas luces sólo buscaba sobrevivir a la onda crisis que él mismo había contribuido a provocar. Trágicamente y no muy diferente de lo que ha sucedido en otros países de América Latina, la política fiscal ha terminado siendo una expresión sin contenido y vacía que a dado paso a ejercicios cada vez sofisticados de ingeniería financiera cuyo objeto se circunscribe a mantener la "tranquilidad" de los mercados.

La Profundización del Conflicto y la búsqueda del Nuevo Empresario

La subordinación de la agenda económica a la estrategia de control y cambio institucional fue un elemento altamente visible en el intento por reorientar y dotar de nuevos estímulos las políticas hacia los sectores productivos. Por una parte, el chavismo había asimilado, en dosis muy altas, la esquematización intelectual que concebía al empresario nacional como un sujeto desnaturalizado, un mero "buscador de rentas" (rent-seekers), un agente parasitario del Estado, aliado y vinculado a las estructuras y prácticas políticas del pasado. Bajo tal concepción era virtualmente imposible que tal sujeto productivo pudiera ser redimido. La práctica bien conocida de asociar una nueva clase empresarial a todo nuevo proyecto político estaba entonces a flor de piel. ¿Pero donde estaba ese nuevo empresario nacional? El PTV, por ejemplo, denunciaba al "modelo económico vigente" y al tiempo apuntaba: "Dicho modelo se orientó por un privilegio al lucro y al enriquecimiento". El PTV llamaba a sustituirlo por: "un sistema económico humanista que ubique al hombre como centro de su atención y razón de ser". El mismo texto señalaba: "en el país existen posibilidades y condiciones para impulsar fuentes de riqueza complementaria, a corto plazo. Entre los sectores que pueden contribuir en esta dirección destacan el sector de bienes de consumo esenciales, el de servicios esenciales y gobierno;... Son sectores principalmente de carácter endógeno con baja contribución a las exportaciones nacionales".

Por otra parte, el capital nacional comenzaba a percibir al gobierno de turno no sólo como insensible a las necesidades del sector productivo nativo, sino además en promoción de una agenda de reformas muy amenazantes a la propiedad, a la seguridad jurídica y a la rentabilidad esperada de la iniciativa privada.

Se fraguaba entonces un ambiente de percepciones mutuas negativas donde el espacio de conflicto se ampliaba. Las acciones y confrontaciones fueron recurrentes y muy variadas, pero las hostilidades llegaron a un momento crucial en el momento en que el Ejecutivo presentó al país las reformas económicas contenidas en las leyes habilitantes. La mayor parte de estas reformas fueron emprendidas en el marco de habilitaciones concedidas por el parlamento al Ejecutivo. En general pudiera decirse que en un ejercicio sin precedentes, el parlamento delegó, por especio de casi dos años, todas las materias económicas legislativas a la Presidencia de la Republica.

La realidad mostró que no había condiciones en Venezuela para crear una economía privada alternativa que acompañara al "proyecto político" de Chávez. Mientras el sector de la gran industria disponía de su flujo de caja para hacer posiciones en dólares, la pequeña y mediana empresa había quedado entrampada en un ciclo de baja rentabilidad y deudas con el sistema financiero. Ingenuamente se había pensado que las empresas cooperativas y asociativas, y los pequeños empresarios podían constituir una fuente de dinamismo en sí mismas. Pero en definitiva la subsistencia de estas formas empresariales pendía de los hilos muy frágiles tejidos con el Estado. No obstante, resultaba muy curioso ver, que al tiempo que se amenazaba de castigo implacable y con discursos moralizantes al capital nacional, por la puerta trasera fueron las compañías multinacionales las que sacaron mejor provecho de la pérdida de valor de las empresas nativas y de las pocos oportunidades de inversión dadas en concesión.

La contracción de la actividad económica vino acompañada de una senda destructiva de empleos en la actividad formal. La tasa de desocupación que a diciembre de 1998 era de 11,4% pasó a 18% al cierre del primer semestre de 2003 (figura 5). Es difícil presumir que esta situación pueda ser reversible en el corto plazo con expansiones de demanda. Por una parte, dado que las tasas de desempleo en el país han venido siendo a lo largo de los últimos años crónicamente muy altas, es muy probable que exista una importante proporción de la población desocupada fuera del mercado de trabajo por largo tiempo. En esta condición, el trabajador se va descalificando hasta hacerse "inempleable". Por otro lado, el país experimenta muy bajas tasas de inversión en medio de un proceso paralelo de liquidación de activos fijos y destrucción de capital (capital scrapping). Como resultado de esto la capacidad instalada disminuye, lo que perjudica la capacidad de absorción de empleo de las empresas cuando hay un empuje de demanda.

Virtualmente, todos los elementos importantes de la agenda económica puesta en práctica por la administración del Presidente Chávez estaban abiertamente en contra de las posibilidades de reacción y dinamismo del sector privado nacional que ya había pasado por la experiencia traumática del "big bang" del año 1989 y de la crisis financiera de 1994-1995. Por un lado, la política petrolera terminó profundizando la dependencia de la renta y reproduciendo los efectos conocidos del "resource curse", la política anti-inflacionaria, centrada en el anclaje cambiario y posteriormente el control de divisas, atentaba abiertamente contra la competitividad del sector industrial, y la política fiscal había convertido una vez más al gobierno en el principal cliente de los bancos y de los agentes de alta renta en una suerte de promoción del "rentismo financiero" y en abierto detrimento de las posibilidades de financiamiento al sector privado. Por otro, el gobierno estaba decidido a establecer una relación con el sector privado basada en un discurso desafiante, en el recurso arbitrario y el decretismo. El movimiento chavista vindicaba una gestión de los asuntos públicos no transaccional y bastante inmediatista por encima de la búsqueda de soluciones consensuales, graduales y sostenibles. Superar estas visión tan limitada será su gran desafío futuro, si es que el devenir llega a depararle una nueva oportunidad política.


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